食品生产环节监管是全过程食品安全监管工作中的重要部分,而小微食品生产企业监管又因企业管理水平低,人员流动大,生产食品覆盖面广具有极大监管风险。以笔者所在的天津市河北区为例，辖区内5家食品生产企业均为小微食品生产企业。开展监管时,遇到最大的难题在于，企业开展生产时存在大量不规范问题，监管人员日常检查时能够发现一些并责令企业整改，而企业整改后无法全部保持良好生产条件并继续产生新的问题情况，造成了极大的食品安全隐患。为破解这一难题，本文在考虑小微食品生产企业特点和监管现状的前提下，尝试提出一些对策，以求有效提升监管效能，防范监管风险。

一、小微食品生产企业的定义

首先给出小微食品生产企业的定义。根据《国民经济行业分类》(GB/T4754—2017)，食品生产行业符合工业中的制造业中的农副食品加工业(市场监管部门主管部分)、食品制造业(市场监管部门主管部分)、酒、饮料和精制茶制造业分类标准[1]。按照《关于印发中小企业划型标准规定的通知》(工信部联企业〔2011〕300号)，工业(包括采矿业，制造业，电力、热力、燃气及水生产和供应业)。从业人员20人以上300人以下，且营业收入300万元以上2000万元以下的为小型企业;从业人员20人以下或营业收入300万元以下的为微型企业[2]。

因此小微食品生产企业可以定义为从业人员300人以下，且营业收入2000万元以下的食品生产企业。截止到2017年11月，全国获证食品生产企业大约15万余家，小微食品生产企业占比达90%以上[3]。

由此可见，小微食品生产企业具有规模小、产值低、覆盖面广的属性，必然导致很大的食品安全监管风险。以下以河北区食品生产企业为例，进一步分析监管风险及对策。

二、小微食品生产企业监管风险

结合河北区小微食品生产企业监管实际，梳理归纳出以下四点风险。

1.企业生产条件保持程度差

企业申请食品生产许可时，会对生产场所、设备设施、设备布局与工艺流程、人员管理、管理制度、试制产品检验合格报告等项目开展现场核查。许可后，考虑到小微食品生产企业的局限性，企业将精力投入生产后，部分项目将无法保持满足许可条件的状态。诸如出现原料库成品库存放杂物、生产车间存放成品、设施设备清洗不及时、部分人员操作不规范、人流物流混杂等情况，为食品安全生产带来了极大的隐患。一些企业不注重提升自身管理水平，不了解细则标准的更新情况，按照废止的细则标准开展生产、进行检验，也产生了一定的风险。

2.食品生产环节监管问题发现难度大

难以保持的企业生产条件、专业化的细则标准为开展日常监管提出了挑战。实际情况是企业问题纷乱复杂，监管人员发现问题难度极大。在开展检查时，监管人员能够发现原料库成品库有杂物、原料成品未隔墙离地摆放、操作人员健康证过期等专业性弱且风险性低的问题，而对于可能出现的专业性强且风险性高的如检验方法与细则标准不符、超范围超限量使用添加剂等问题则发现难度极大。同时，监管人员没有也不可能有开展生产的实际经验，开展日常监管的依据仅限于法律法规及细则标准，对企业及企业所属行业为追求利益而主观实施的违法行为发生在哪一环节并不了解，可能受到企业蒙蔽。

3.食品检验监管存在短板

日常监管是对企业生产条件的监管，对产品质量无法实际考查。企业对食品开展出厂检验确保食品质量，检验合格的食品方可出厂，为确保出厂检验质量，企业定期委托检验机构开展对照实验。同时，监管机构委托检验机构对企业开展监督抽检、风险监测，督促企业落实检验职责。也就是说，部分批次食品仅经过出厂检验，未经过检验机构检验，监管时对这些批次食品通过检查原始检验数据和检验报告记录对企业进行规范。这种监管方法难以辨别小微食品生产企业出厂检验结果的真实性，企业存在未做检验或只做部分检验项目的可能。另一个容易忽略的问题是企业对未附检验报告的原料进行进货查验，这类原料涉及到农产品较多，如不开展检验风险隐患极大。

4.企业监管欠缺靶向性。

食品生产环节监督检查事项包括食品生产者的生产环境条件、进货查验结果、生产过程控制、产品检验结果、贮存及交付控制、不合格品管理和食品召回、从业人员管理、食品安全事故处置等情况[4]。开展全面检查容易造成检查项目“全而不细”，难以发现全部问题。由于小微食品生产企业管理水平普遍不高，一些问题可能累犯，不同问题也可能具有关联性，开展日常监管如缺乏靶向性，容易拾一漏万，忽略一些风险性较大的问题。

三、造成小微食品生产企业监管风险的原因

分析小微食品生产企业监管风险，可以得出以下四点原因。

1.小微食品生产企业主体责任履行不力

小微食品生产企业管理水平不高，风险意识较差，人员培训不及时。以生产车间随意摆放杂物这一问题为例，其原因在于企业自上而下未意识到洁净度控制对食品安全造成的影响，欠缺对员工特别是新入职的管理与培训，一味追求生产的“便捷性”，忽视生产车间洁净度要求。同时，由于小微食品生产企业生产环境局限，如主观上不进行过程控制及环境保持，必然存在不满足环境条件情况下开展生产的行为，或未按作业指导书开展生产，为食品安全带来风险。小微食品生产企业具有一定封闭性，由于同行业竞争关系及自身素质局限，往往难以第一时间了解细则标准更新，原有生产模式不能适应新要求新规范。

2.食品生产环节监管专业性强

依据《食品生产许可分类目录》，食品(不包括食品添加剂)分为31大类，每一大类又包括若干类别，每一类别又包含数项品种明细[5]，而对于一个企业，即使是小微食品生产企业，仍可能生产属于多项品种明细的食品，即要符合审查细则、GB14881、GB2760、GB7781及其他相关食品安全标准。因此，监管人员必须具有一定的专业知识才可以开展有效监管，一般通过业务培训保证监管人员胜任监管工作。进一步分析培训内容，目前大多数培训重知识讲解轻归纳梳理，多条款项讲解少实例化教学，难以帮助监管人员监管能力迅速提升，加之培训中无法涉及具体企业的具体问题，监管人员消化吸收难度较大。对于小微食品生产企业，多数问题不是偶发，而是一系列问题的一个侧面，如某次检查发现生产车间存放成品，很可能企业还存放过大量原料，因为其原因都是为生产方便。如监管人员不具备较强的专业知识，且对监管企业不甚了解，难以发现这些衍生问题。

3.食品质量检验不易把控

小微食品生产企业主体责任履行意识不强，出厂检验主观能动性薄弱，容易受到利益驱使忽略全部或部分出厂检验，或缺失部分检验项目。小微食品生产企业技术水平欠缺，聘请高学历高水平检验员的意愿较弱，加之对细则标准等规范性文件理解欠缺，难以有效开展食品出厂检验。而监管时，仅通过查验出厂检验记录的方式，不通过试剂消耗，检验员考核等辅助考核手段，无法确定出厂检验结果的真实性。同时，对企业对照试验的监管存在盲区，企业自行制定检验项目，容易造成个别必要项目未经比对。

4.企业监管未形成整体思路

小微食品生产企业其问题根源在于主体责任履行意识与能力欠缺，必然表现为外在问题的规模发生、重复发生。对于小微食品生产企业，如欠缺整体监管思路，检查时就只能看到表面问题，而不会由表及里，进一步分析风险隐患。对于不同食品类别的企业，应当有不同的监管重点，这就要求监管人员充分了解企业现状，具有丰富的知识储备。

四、关于破解日常监管难题的四点对策

梳理造成小微食品生产企业监管风险的原因，借鉴日常监管经验，建立河北区食品生产企业靶向性监管方案，针对目前小微食品生产企业监管难题，提出四点对策。

1.督促企业履行主体责任，源头防控问题。

督促企业履行主体责任，关键是以人为本。《食品安全法》中明确规定了食品生产企业的主体责任，小微食品生产企业的履行情况并不十分理想。河北区局采用抽查考核方式督促企业履行主体责任。对食品安全监管人员，考核其生产控制过程熟悉程度，要求其深刻理解关键控制环节，充分认识企业自身风险环节，做到事前防控事后可控。对检验员，考核其实际操作能力及其原始记录填写情况，要求熟练掌握标准细则,确保企业保持良好检验能力。

督促企业履行主体责任，着重强调制度执行。制度是食品生产环节的书面推演，而执行是制度的落实。河北区局重视企业的制度执行,要求企业落实制度制定——培训宣贯——记录填写——制度修订全周期过程。对于进货查验制度、出厂检验制度等《食品安全法》中明确要求的内容，要求企业依照条款内容制定制度并积极落实，检查记录文本，记录中如出现不规范内容，要求企业立即整改，不得再犯。

督促企业履行主体责任，力求规范企业生产条件。河北区局建立许可档案制度，确保日常监管部门以许可材料作为依据，增强对食品生产企业未经许可生产、变更设施设备等违法违规行为的问题发现能力。

2.提升监管单位效能，更好发现问题

提升监管单位效能，下大力气提升监管人员业务水平。提出单位效能的概念，是指一人次发现问题的数量与风险性程度。河北区局制定基于食品生产企业的40学时监管培训课程，以食品生产领域的法律法规为基础，以辖区食品生产企业情况为重点，以行业共性风险为参考，确保监管人员在短时间内迅速掌握监管业务能力。在培训中，强调量化与效率，结合实例讲解条款，帮助监管人员理解，进一步提升了培训效果。

提升监管单位效能，充分借助第三方力量。河北区局采用食品生产许可现场核查、证后审查、日常检查、专项检查“四位一体”检查模式，其中在食品生产许可现场核查、证后审查中，委派监管干部与相关领域专家共同开展检查，以提升问题发现能力、完善问题整改思路为目标，稳步增强问题发现深度与广度,提升监管水平。

提升监管单位效能，建立企业“错题集”。河北区局梳理食品生产企业共性风险与个性特点，基于近年来的风险与企业近期检查结果，建立《河北区食品生产环节风险问题台账》。检查前，监管人员重读“错题集”，先备课再检查，对于检查中发现的新问题新情况，不断扩充，以求参考。

3.强化食品质量检验，补齐监管短板

强化食品质量检验，提升监督抽检质量。目前，除对食品生产企业每年开展市级监督检验和风险监测，河北区局对食品生产企业开展区级监督检验。在开展检验时，河北区局与受委托检验机构共同确定检验项目，重点规定标识标签为必选检验项目，督促企业规范标识标签，特别是做好由QS到SC标签的过渡工作。河北区局重视企业出厂检验与监督抽检中的项目差异，要求区级监督检验时对差异项目开展检验，有效防范食品质量风险。

强化食品质量检验，督促食品生产企业规范检验行为。河北区局通过检查企业对照试验报告及出厂检验原始记录表，以及应采取检验的原料的检验记录,督促企业规范检验行为，保证检验效果。考虑到细则标准的不断更新，河北区局要求企业持续关注细则标准的更新情况，第一时间修订作业指导书等文件，迅速掌握新的检验方法，避免因检验方法滞后导致的食品安全风险。

强化食品质量检验，持续检查企业检验环境。为防范企业虚假检验的风险，河北区局持续对企业检验环境开始检查，掌握企业试剂消耗、量器整定等情况，确保企业依法依规开展出厂检验。

4.建立企业靶向性监管档案，做好问题防控

建立企业靶向性监管档案，为企业建“病历”。《食品安全法》规定县级以上人民政府食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况。为更好发现问题，提升监管能力，河北区局创新档案模式，除上述材料外，加入“病历单”和“体检表”。“病历单”即在监管中发现的问题与整改情况，“体检表”即该行业的共性风险，合并为《河北区食品生产企业风险问题防控清单》，做到明确共性风险问题、明确重点防控风险、明确防控措施、明确监管责任单位和监管责任人员。针对河北区食品生产企业，并提出了57条共性风险问题、38条重点防控风险、26条防控措施。

建立企业靶向性监管档案，也让企业自己查。河北区局指导企业贯彻食品安全自查制度，参考同行业共性风险与自身情况开展食品安全自查。通过组织集中培训与实地指导，使食品生产企业较好掌握了《食品生产企业食品安全自查表》的事项，截止到目前，河北区食品生产企业共完成14次安全自查报告，发现问题18个。经河北区局检查，上述问题均已妥善整改。(作者系天津市河北区市场和质量监督管理局 刘洋 来源：食药法苑)

参考文献

[1] 《国民经济行业分类》(GB/T4754—2017)

[2] 《关于印发中小企业划型标准规定的通知》(工信部联企业〔2011〕300号)，

[3] 《2017年度食品药品监管统计年报》

[4] 食品生产经营日常监督检查管理办法

[5] 《关于启用新版〈食品生产许可证〉的公告》(国家食品药品监督管理总局公告2015年第198号)